ru  31 октября 2020 Россия НацБез.Ру: ВЕРСИЯ ДЛЯ ПЕЧАТИ
Оригинал страницы смотрите здесь
Нацбез.Ру: Национальная безопасность

21 января 2004

Концепция специализированного антикоррупционного органа

Созданный недавно Совет и принципы его кадрового формирования дают основания полагать, что эта структура будет мало эффективна

НацБез.ру

При формировании государственной антикоррупционной политики необходимо понимать, что коррупция - системное явление и противостоять ей может только система, выстроенная государством совместно с гражданским обществом. Основным элементом антикоррупционной системы должен стать орган, который в первую очередь и сформулирует эту политику. По нашим замыслам на первом этапе таким органом мог бы стать Совет по антикоррупционной политике при Президенте РФ. Однако созданный недавно Совет и принципы его кадрового формирования дают основания полагать, что эта структура будет мало эффективна и тем более не сможет стать основой государственной антикоррупционной системы. Прежде всего, это опасение вызвано принципом формирования руководящих органов. Участие в Совете и  Комиссиях высших должностных лиц, совмещённое с их основной государственной службой может повлечь за собой конфликт интересов, уменьшив тем самым эффективность их деятельности в антикоррупционном органе. 

К.В. Кабанов, 21 января 04

От редакции: ещё неизвестно, как будет работать новый Совет. Но мы хотим познакомить читателей с концепцией подобного органа, разработанной и предложенной ещё два года назад специалистами Национального Антикоррупционного Комитета. Настоящий документ был разработан в октябре 2002г.

Аналитическая записка

Идея создания специализированного антикоррупционного органа основана на [1]понимании борьбы с коррупцией как полноценной и имманентной современному государству функции. Речь идет не просто об одной из задач, стоящих перед государством, которую следует решить и «закрыть тему», а именно о формировании и институализации постоянного направления государственной деятельности, наподобие таких базовых функций, как оборона, безопасность, социальное обеспечение и др., т.е. о политике.

Когда речь идет о государственной функции, естественно встает вопрос о соответствующих публично-властных институтах, на которые может быть возложена ответственность за ее реализацию. Разумеется, ни одна из государственных функций не реализуется каким-то одним единственным государственным органом (как правило, органом исполнительной власти), тем более в системе, основанной на принципе разделения властей. Так, за функцию обороны страны отвечает не только Министерство обороны, но и, разумеется, Президент, Правительство, палаты Федерального Собрания. Однако только для Минобороны эта функция является основной. Поэтому, если нет государственного органа, специализирующегося на функции противодействия коррупции, можно сделать вывод, что она не выделена в качестве одной из базовых, родовых задач государства.

Создание специализированного антикоррупционного органа – это, конечно, не панацея. Равно как это не должно быть и обычным бюрократическим ответом на вызов времени: «есть проблема – создадим орган». Речь идет именно об институализации новой базовой функции государства. Причем функции, в которой доминирующей является не репрессивная ее часть, а координация антикоррупционной политики и контроль за ее проведением, что предполагает выработку и реализацию системы мер, направленных на ликвидацию (уменьшение) условий, порождающих, провоцирующих и поддерживающих коррупцию во всех ее проявлениях. Другими словами, идеология борьбы с коррупцией не может зиждиться только на выявлении и привлечении к ответственности коррупционеров. Тем более в условиях, когда государство еще не в состоянии полностью положиться на правоохранительные и судебные органы, не может гарантировать, что все работники этих органов всегда и исключительно ориентированы на закон. Это не означает, что на время требуется снизить активность по выявлению коррупционеров и привлечению их к ответственности. Наоборот, такая активность должна быть повышена. Но без организации системного противодействия мы не сможем решить задачу вырубки самих корней коррупции.

***

Количество стран, в которых учреждены специализированные органы по борьбе с коррупцией, невелико. Как правило, они рождаются там, где коррупция проникла в сами полицейские органы и спецслужбы. Поэтому практически все подобные органы учреждены именно в азиатских странах, осознавших степень угрозы коррупции (лишь один такой орган создан в Новом Южном Уэльсе – одном из штатов Австралии).

Председатель Независимой антикоррупционной комиссии Гонконга – наиболее мощного из антикоррупционных органов – так очертил основные условия, которые необходимы для создания и успешной работы органа по борьбе с коррупцией:

-        уровень коррупции в стране должен достичь некоей критической точки, когда политическое руководство страны осознает необходимость в специальном органе по борьбе с коррупцией;

-        орган должен быть независимым от структур исполнительной власти и подчиняться только высшему руководителю страны;

-        правила кадрового отбора должны способствовать найму и удержанию наиболее достойных и безупречных;

-        поскольку коррупционное проявление относится к числу наиболее сложно раскрываемых, новый орган должен обладать чрезвычайными полномочиями для проведения оперативных и следственных действий;

-        поскольку возникает острая проблема контроля контролирующих, должна быть создана эффективная система общественного надзора над деятельностью специализированного органа;

-        антикоррупционный орган может быть создан только в том случае, если государство в состоянии его соответствующим образом финансировать.

А теперь вкратце посмотрим, как устроены подобные органы в разных странах.

Гонконг

Независимая антикоррупционная комиссия была образована в 1973 году. Необходимость создания подобной комиссии сознавалась в Гонконге уже давно. Не хватало только внешнего повода. Он появился в виде так называемого «дела Годберга».

Питер Годберг служил в департаменте материально-хозяйственного обеспечения полиции. В 1973 году он исчез. Связано это было с эффективным действием ордонанса 1971 г. по предотвращению взяточничества. Он ужесточил ответственность за коррупционные преступления, а также перевел в разряд уголовно наказуемых ряд действий, которые ранее не считались коррупцией. Два года сотрудники антикоррупционного департамента полиции Гонконга выясняли причину несоответствия стиля его жизни получаемому жалованию. Оказалось, что состояние чиновника насчитывает, по крайней мере 4,3 миллиона гонконгских долларов в банках шести различных стран. Эта сумма в шесть раз превышала его совокупный доход за двадцать лет «безупречной службы». 4 июня 1973 г. П. Годбергу было выдано предписание объяснить происхождение своего капитала в семидневный срок. Через три дня после этого он исчез, и, используя свои связи и положение, проник в другое государство. Общество было шокировано. Губернатор Гонконга подготовил обстоятельный доклад, в котором описывались недостатки деятельности антикоррупционного департамента полиции. Выводы из доклада сделал сам губернатор – 17 октября 1973 г. был учрежден один из самых эффективных специализированных органов по борьбе с коррупцией – Независимая антикоррупционная комиссия.

Комиссия подчиняется только Губернатору Гонконга. Члены комиссии назначаются им на шесть лет без возможности переизбрания.

Сотрудники Комиссии имеют право:

-        арестовывать подозреваемого в коррупции в случае наличия достаточных и обоснованных предположений в его виновности;

-        в особых случаях заключать под стражу без ордера на арест;

-        получать любую информацию, которую сотрудник комиссии считает необходимой для оперативно-розыскной деятельности;

-        замораживать банковские вклады подозреваемых, их транспортные документы.

Структура Комиссии полностью соответствует тем целям, которые сформулировал её первый руководитель:

1        Повышение риска вовлеченности в коррупционные преступления.

2        Реструктуризация бюрократии с целью уменьшения причин коррупции.

3        Изменение отношения населения к коррупции.

В соответствии с этими целями, Комиссия имеет три департамента:

a)      Оперативно-розыскной деятельности;

b)      Департамент предотвращения коррупции;

c)      Департамент по связям с общественностью.

Департамент оперативно-розыскной деятельности занимается «отловом» коррупционеров. Для этого в его структуре организованы два отдела. Отдел общих целей занимается оперативно-розыскными мероприятиями в отношении коррупционеров на всех уровнях власти и во всех областях государственного управления. Отдел надзора за персоналиями занимается контролем финансового положения государственных служащих. В сферу внимания этого отдела попадают служащие, которые живут явно не по средствам. Как правило, сотрудники департамента широко используют допросы подозреваемых (а также их друзей, родственников и сослуживцев), средства прослушивания телефонных переговоров, скрытое наблюдение, а также информацию коммерческих банков о счетах госслужащих. Как и в «материковом» Китае, бремя доказывания невиновности (раскрытия источников доходов) лежит на подозреваемых чиновниках.

Департамент предотвращения коррупции занимается детальным анализом деятельности бюрократии Гонконга, систем, методов управления. Цель подобного анализа состоит в разработке предложений по упрощению процедур и внедрению новых методик управления, которые позволили бы снизить условия для коррупции. Департамент определяет области чрезмерных дискреционных полномочий чиновников, слабые места системы контроля, а также правовые нормы, накладывающие чрезмерные ограничения. Штат департамента состоит из 65 человек (юристов, системных аналитиков, инженеров, экономистов, бухгалтеров и экспертов по системам управления).

Департамент по связям с общественностью – единственный департамент, который имеет территориальные подразделения. С их помощью происходит сбор информации о настроениях в обществе, а также организуются пропагандистские кампании по повышению общественного интереса к проблеме коррупции. Поскольку работа отличается творческим характером, требует креативных качеств, принципиальным решением директора комиссии явилось ограничение возраста сотрудников департамента. В основном это молодые выпускники университетов.

департамент заказывает пьесы, фильмы, организует программы в области антикоррупционного просвещения. Кроме того, департамент организует «хождение в народ», в ходе которого его сотрудники посещают школы, больницы, религиозные организации, предприятия и рассказывают о деятельности Комиссии, о том, что такое коррупция.

Деятельность комиссии контролируется гражданскими совещательными комитетами. Они были образованы вместе с образованием самой Комиссии по настоянию ее первого руководителя, который обоснованно опасался возможности превращения данного органа в оторванную от общества, замкнутую и вследствие этого коррумпированную структуру.

Гражданские комитеты состоят из представителей государственных структур, бизнес-ассоциаций, социальных служб и интеллигенции. Было сформировано пять подобных комитетов: по антикоррупционной политике; по надзору над оперативно-розыскными мероприятиями; по предотвращению коррупции; по контролю над отношениями с обществом (представляет свои разработки для планирования медиа-кампаний по борьбе с коррупцией); по обращениям граждан (рассматривает жалобы, поступающие на сотрудников Комиссии).

С самого начала деятельности в Комиссию были назначены опытные сотрудники полиции Великобритании, а также ряд высокопоставленных чиновников полиции Гонконга с безупречной репутацией. Подобные кадровые решения вполне закономерны в стране, пораженной коррупцией сверху донизу. Перед приемом на работу каждый сотрудник подвергался тщательной проверке.

Сотрудники Комиссии не являются обычными служащими в смысле законодательства Гонконга о госслужбе. Членам Комиссии выплачивается высокое жалование (в среднем, на 10% превышающее жалование госслужащего аналогичной категории). Служебные отношения регулируются срочным контрактом, истекающим через 2,5 года после заключения. Продление контрактов обусловливается выполнением обязанностей, в них закрепленных (прежде всего – эффективной работой по искоренению коррупции).

Глава Комиссии наделен полномочиями увольнять её сотрудников без оглашения причин. Система внутреннего контроля регистрирует каждое изменение, происходящее с доходами сотрудников, прежде всего в банковской сфере. В случае необходимости в отношении каждого сотрудника может применяться процедура наблюдения.

Уже первые два года работы Комиссии показали её эффективность. В 1975 году, на второй год своей деятельности, Комиссия увеличила количество дел, доведенных до суда до 218 (в 1974 – 108). С 1974 по 1977 год Комиссия способствовала осуждению 260 полицейских. Качественным результатом деятельности явилось исчезновение коррупционной сети в полиции.

Однако в поле зрения сотрудников Комиссии попадали не только государственные служащие. В 1975 году за взяточничество был осужден известный в протекторате поставщик товаров для государственных нужд. А в марте 1976 бизнес-сообщество Гонконга было шокировано новостью о том, что известнейшая и одна из наиболее крупных корпораций страны оштрафована за подкуп сотрудников других корпораций.

Не терял времени и департамент по предотвращению коррупции. К концу 1981 года он провел порядка 500 исследований управленческих операций с последующей выработкой рекомендаций по упрощению и повышению эффективности работы государственного аппарата. В тренингах и семинарах, проводимых департаментом, успело поучаствовать 10 тыс. чиновников.

Одним из основных недостатков в деятельности Комиссии явился её огромный бюджет. С 1974 по 1982 год он вырос в семь раз. Сотрудники Комиссии не раз привлекались к ответственности за превышение должностных полномочий.

Но главным недостатком деятельности Комиссии стало доминирование борьбы против конкретных коррупционеров над борьбой против условий, порождающих коррупцию, которая оставалась на периферии внимания. Так, в ходе следственных мероприятий сотрудники Комиссии установили, что широкое распространение получило взяточничество в ходе выдачи водительских удостоверений. Бюрократические процедуры поощряли волокиту, а взятка платилась за ускорение операций. Хотя Комиссия и обладала правом пересмотра бюрократических процедур, способствующих коррупции, акцент был сделан на поимку конкретных коррупционеров.

Филиппины

С начала пятидесятых годов до настоящего времени на Филиппинах сменилось 13 антикоррупционных агентств, что вполне отражает нестабильность политической ситуации в этой стране. В феврале 1979 года президент Маркос сформировал специальный антикоррупционный суд и должность омбудсмана.

Система антикоррупционных мер в Филиппинах – яркий образчик того, как не надо организовывать антикоррупционную борьбу. Вследствие недостаточности кадровых ресурсов офис омбудсмана, на которого были возложены правоохранительные функции в области взяточничества, вскоре сам прослыл как рассадник волокиты. Кроме того, для следователей офиса омбудсмана были установлены квоты «поимки коррупционеров». Эта система подвигала следователей браться за легкие дела, в ущерб распутыванию сложных коррупционных клубков. В результате офис был завален жалобами, ожидающими проверки, а также делами о преступлениях, ждущих раскрытия.

Индия

Комитет по предотвращению коррупции Индийского Союза был образован в 1962 году. Его основными задачами стали оценка эффективности применяемых мер по борьбе с коррупцией и выработке новых методов антикоррупционной борьбы. В качестве одной из таких мер Комитет предложил создать Центральную комиссию по бдительности, основной функцией которой было проведение расследований по любой жалобе или ином свидетельстве «недолжного поведения» гражданского служащего. По сути, Комиссия является отдельным органом именно по борьбе с коррупцией. Для этого она наделена следующими полномочиями:

-        расследовать любую ситуацию, когда чиновник подозревается в действиях по преследованию «недолжных целей»;

-        запрашивать информацию от министерств, департаментов или государственных предприятий для расследования коррупционных преступлений;

-        перепоручать расследование Центральному бюро по расследованиям.

Комиссия управляется директором, который назначается Президентом страны (а по сути – Премьер-министром) на 6 лет.

В 1963 году было образовано Центральное бюро расследований Индийского Союза. В ЦБР в качестве одного из шести его департаментов было включено Специальное подразделение полиции Дели, которое до образования бюро занималось расследованием коррупционных проявлений наряду с Центральной комиссией по бдительности. Кроме этих организаций антикоррупционные подразделения существуют и на уровне штатов. Они входят в состав полиции как отдельные департаменты.

Сингапур

Бюро по расследованию случаев коррупции было создано еще Британским колониальным правительством в октябре 1952 года. Акт о предотвращении коррупции, вступивший в силу 17 июня 1960г., дал вторую жизнь антикоррупционному Бюро.

Например, cт.15 наделяла служащих бюро полномочиями на совершение арестов и обыск арестованных лиц. Ст.17 уполномочивала Государственного прокурора давать разрешения директору Бюро и его главному заместителю проверять «любые банковские счета, долевые счета и расчетные счета», если кто-либо подозревается в совершении правонарушения в соответствии с Актом.

Согласно ст.18 Бюро вправе проверять банковские книжки государственных служащих, а согласно ст.19 – также их жен, детей и агента, если это необходимо. Бюро уполномочено производить аресты, обыски, проверять банковские счета и имущество подозреваемых в коррупционных преступлениях.

Кроме того, Бюро:

-        расследует жалобы, содержащие обвинения в коррупции в общественных и частных сферах;

-        расследует случаи халатности и небрежности, допущенные государственными служащими;

-        проверяет деятельность и операции, проводимые государственными служащими, с целью минимизировать возможность совершения коррупционных действий.

Бюро по расследованию случаев коррупции в Сингапуре подчиняется премьер-министру, обладая при этом значительной политической и функциональной независимостью от всего чиновничества, включая политических чиновников в ранге министров.

Бюро состоит из 71 сотрудника (включая 49 следователей и 22 административных работника). Оно гораздо меньше по численности подобной институции в Гонконге. По сути, оно представляет собой подразделение администрации Премьер-министра Сингапура.

Бюро имеет три департамента: следственный, справочно-информационный и вспомогательный.

Следственный департамент (самый большой) несет ответственность за проведение операций Бюро. Члены этого подразделения подают дела о расследованиях директору Бюро, который обращается к государственному прокурору и рекомендует предпринять соответствующие действия на основании имеющихся доказательств. Однако если доказательств для рассмотрения дела в суде недостаточно, директор направляет дело к главе отдела, занимающегося дисциплинарными делами, после получения разрешения Государственного прокурора.

Справочно-информационный департамент ответствен за два блока функций. В первый входят: отбор кандидатов для назначения на государственные посты и их дальнейшее продвижение; проведение курсов по повышению квалификации.

Второй блок функций составляют: анализ и выявление тех слабых мест в государственных органах, которые являются причиной коррупции. Кроме того, справочно-информационный департамент исследует завершенные дела для установления modus operandi для коррупции среди государственных служащих и рекомендует необходимые превентивные меры.

***

Итак, в мире существуют два вида специализированных антикоррупционных ведомств:

а) обладающие исключительной компетенцией расследования коррупционных проявлений (Гонконг, Сингапур, Филиппины);

б) делящие свои функции с иными ведомствами (Индия).

Следует отметить, что дилемма: «преимущественно правоохранительный (спецслужба)» или «преимущественно аналитический» – традиционная «загадка Сфинкса» для любой страны, пошедшей по пути создания специализированного института по противодействию коррупции. В начале девяностых годов прошлого века во Франции разразилось два громких коррупционных скандала. В центре одного из них оказался Г. Эманнуэлли, казначей Социалистической партии Франции, бывший министр. Основным фигурантом второго стал А. Карино, мэр Гренобля. Эти случаи, а также высокий уровень общественной озабоченности коррупцией (во многом благодаря активной позиции СМИ) привели к тому, что в 1993 году комиссия Бошери рекомендовала учредить специализированное антикоррупционное ведомство со следующими задачами:

1)     сбор информации;

2)     проведение расследований;

3)     формирование базы данных по типам коррупционных проявлений;

4)     координация деятельности других правоохранительных органов;

5)     судебный и финансовый аудит, если таковой затребован судом.

Однако в ходе обсуждения проекта в стенах Национального Собрания Франции он встретил дружное сопротивление правых, которые опасались нарушения прав и свобод человека (хотя оперативно-розыскных полномочий у антикоррупционного ведомства предполагалось гораздо меньше, чем у правоохранительных органов). В результате проект ожидала печальная участь. По требованию правых он был подвергнут предварительному конституционному контролю. Конституционный совет (своеобразный аналог нашего Конституционного Суда) признал нормы, наделяющие комиссию следственными полномочиями, противоречащими Конституции.

В результате было создано по сути аналитическое ведомство по борьбе с коррупцией. Лишение следственных полномочий подтолкнуло ряд французских исследователей назвать его «выродком» политических скандалов начала девяностых.

Концепция головного координирующего органа государственной власти по борьбе с коррупцией

Исходя из международного опыта, но учитывая специфику России, попробуем изложить свое видение специализированного антикоррупционного органа. Прежде всего, следует понять, какие задачи должны быть возложены на этот орган.

Не стоит стремиться с самого начала найти здесь оптимум. Мы не можем заранее сказать, насколько удачно встроится новый центр в существующую систему государственных институтов, насколько посильными окажутся для него возлагаемые функции, насколько эффективной будет их реализация, наконец, как встретит его появление наше общество, мало верящее в возможность решения проблемы посредством создания какой-то новой институции. Вот почему вряд ли правильно сразу создавать специализированный правоохранительный орган в сфере борьбы с коррупцией или спецслужбу, хотя многие именно так и воспринимают смысл антикоррупционного органа.

На это могут возразить описанным выше примером Франции, где отказ наделить антикоррупционный орган «полицейскими» полномочиями вызвал критику его недееспособности. Однако нам представляется, что сегодня в России, наоборот, создание еще одного правоохранительного органа или спецслужбы будет иметь негативный эффект. Попробуем объяснить.

Во-первых, нецелесообразно совмещать сугубо полицейские функции с иными, во всяком случае, на первых этапах существования такого органа. Об этом свидетельствует и описанный выше опыт функционирования специализированных антикоррупционных органов в ряде азиатских стран, где сугубо полицейские задачи явно доминируют над предупредительными и контрольными. Это тем более актуально для России. Сейчас важно переломить распространенное в стране мнение об эффективности «сильной руки» в борьбе с коррупцией. Необходимо готовить общество к тому, что коррупции можно противостоять только планомерной и системной деятельностью. Поэтому, хотя и придется пережить период неизбежной критики в создании «лишней бюрократической структуры», но по мере успехов антикоррупционного органа (при условии его политической поддержки) эта критика сменится общественным доверием.

Во-вторых, акцент на «полицейской» функции нового органа вызовет существенную оппозицию (ревность) среди существующих правоохранительных органов и спецслужб. Это тем более опасно, что и без того наша полицейская система нуждается в серьезном институциональном, функциональном и кадровом реформировании. Добавление в нее еще одного элемента лишь усугубит процессуальную и оперативную неразбериху.

В-третьих, в целях обеспечения максимально возможной независимости данного органа предполагается формировать его путем квотного принципа, т.е. назначать его членов путем делегирования от разных органов государственной власти (Президента РФ, Совета Федерации РФ, Государственной Думы РФ и Правительства РФ). Такой подход напоминает порядок формирования Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. При этом члены антикоррупционного органа должны назначаться без права их отзыва. Досрочное прекращение их полномочий будет возможно лишь при наступлении четко оговоренных в законе условий, что должно дополнительно гарантировать их независимость. Таким образом, антикоррупционный орган будет находиться в системе государственной власти, но вне определенной ее ветви (наподобие Центробанка РФ, ЦИК РФ или Прокуратуры РФ). Поэтому, кстати, предлагается назвать будущий орган словом, которое не применяется сегодня ни к одному из публично-властных институтов в России, – Совет по антикоррупционной политике при Президенте РФ). Если же придать будущему антикоррупционному органу статус правоохранительного, мы обязаны будем согласиться, что он должен находиться в системе исполнительной власти.

В-четвертых, статус правоохранительного органа предполагает право ведения этим органом предварительного следствия, обладание им собственной подследственностью. Но это значит, что антикоррупционный орган в качестве полицейской структуры будет поднадзорен прокуратуре. Целесообразнее, наоборот, поставить этот орган в определенном смысле над прокуратурой с тем, чтобы у него была возможность указывать на коррупционные проявления в ее деятельности.

Что касается собственно предупредительных и контрольных задач, они представляются следующими:

-        разработка либо организация разработки направлений, форм и методов государственной антикоррупционной политики;

-        контроль и организация общественного контроля за реализацией государственной антикоррупционной политики;

-        координация государственных органов и организаций по проведению государственной антикоррупционной политики;

-        поддержка общественных объединений, чья деятельность направлена на борьбу с коррупцией; помощь в организации антикоррупционного фронта;

-        разработка либо организация разработки проектов антикоррупционных программ федерального значения и примерных антикоррупционных программ;

-        разработка либо организация разработки проектов законов, направленных на устранение условий, способствующих коррупции, и представление их Президенту Российской Федерации для внесения в качестве законодательной инициативы;

-        организация антикоррупционной экспертизы и проведение антикоррупционной экспертизы вступивших в законную силу федеральных законов и правовых актов федеральных органов государственной власти;

-        организация антикоррупционной экспертизы и проведение антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов и правовых актов федеральных органов государственной власти;

-        проведение антикоррупционной экспертизы материалов конкретных уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях, по которым принято судебное решение либо по которым прекращено производство соответствующим органом дознания или предварительного следствия и дача заключений о степени вероятности коррупционных проявлений в ходе рассмотрения этих дел;

-        публичное вынесение оценки решений и действий лиц, занимающих государственные должности в системе федеральной государственной службы, с точки зрения этики государственной службы с целью выявления и пресечения коррупционных проявлений;

-        контроль за динамикой имущественного положения лиц, занимающих государственные должности в системе федеральной государственной службы;

-        организация мониторинга и проведение мониторинга коррупции в Российской Федерации;

-        организация антикоррупционного просвещения граждан;

-        сотрудничество с международными и иностранными правительственными и неправительственными организациями антикоррупционной направленности.

В то же время, несмотря на то, что наша концепция антикоррупционного органа не предусматривает наделение его правоохранительными (полицейскими) функциями, это не значит, что мы предлагаем создание заведомо слабой, «маскарадной» структуры.

В чем же залог ожидаемой эффективности антикоррупционного органа, его реального влияния?

Во-первых, в публичности самой его деятельности. Конечно, и сегодня СМИ публикуют всевозможные материалы, в которых приводятся факты коррупционных проявлений. Но пока наша политическая система устроена так, что эти сигналы воспринимаются зачастую как проявления «информационных войн», нападок одного «клана» на другой. Произошла даже некоторая девальвация такого рода материалов. Иное дело – когда государственный антикоррупционный орган после тщательного расследования (в форме публичных слушаний с обязательным присутствием должностных лиц и их обязанностью отвечать на вопросы) выносит свой вердикт. Разумеется, этот вердикт не будет иметь преюдициального характера, т.е. обязанности для правоохранительных органов и судов принять без проверки и доказательств факты, установленные данным решением. Но такого рода официальное мнение государственного органа уже не сможет быть проигнорировано иными государственными органами (в проекте закона установлены для этого и санкции юридической ответственности). Роль таких решений будет радикально повышаться по мере установления в стране реальной политической конкуренции, реальной политической ответственности, которые должны сменить нынешнюю непубличную конкуренцию аппаратных и околоаппаратных групп.

Антикоррупционный орган будет также выдавать предписания о ликвидации обнаруженных условий, способствующих коррупции в том или ином органе; делать представления о наложении на соответствующих должностных лиц дисциплинарных наказаний, вплоть до увольнения от должности; передавать материалы своих проверок правоохранительным органам для возбуждения уголовного дела.

Во-вторых, залог влиятельности состоит в определенной подконтрольности данному органу самих правоохранительных и судебных органов в смысле возможных коррупционных проявлений в них. В этих целях предлагается наделить антикоррупционный орган правом истребовать уголовные, гражданские дела, дела об административных правонарушениях, материалы оперативно-розыскных мероприятий, проводить по ним экспертизу и требовать возбуждения уголовного дела в отношении должностных лиц, подозреваемых в коррупционном проявлении в ходе дознания, предварительного следствия или судебного рассмотрения.

В-третьих, в относительной императивности для государственных органов учитывать результаты антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов или актов, вступивших в законную силу.

В-четвертых, в праве антикоррупционного органа наблюдать за проведением торгов, конкурсов, аукционов и проч., проводимым по государственным заказам, государственным закупкам, продаже государственного имущества.

В-пятых, антикоррупционный орган, по нашему мнению, должен стать центром, куда поступают и где анализируются специальные декларации государственных служащих и высших должностных лиц, свидетельствующие о динамике их имущественного положения, а также о соответствии реальных расходов и доходов.

Таким образом, антикоррупционный орган берет под свой контроль наиболее важные точки в деятельности государственного аппарата, где возможны коррупционные проявления, и при этом постоянно информирует общество о результатах своей деятельности. Такая парадигма сможет сделать этот орган гораздо более опасным для коррупционеров, чем даже правоохранительные органы, спецслужбы и суды, тем более сегодня, когда никто с уверенностью не может сказать, что внимание данных органов к тем или иным персонам есть объективное и полностью законное включение правового механизма пресечения коррупции, либо что прекращение уголовного дела, оправдательный приговор, решение по гражданскому делу полностью основаны на законе и объективны.

Мы назвали только основные факторы реальной влиятельности будущего антикоррупционного органа. В представляемом законопроекте их больше и к тому же там предложены соответствующие правовые рычаги, обеспечивающие реализм предлагаемых функций и полномочий.

Но почему мы рассчитываем, что новый государственный орган не примет «существующие правила игры», т.е. не станет еще одной бюрократической структурой, «торгующей», как и многие другие, своими властными полномочиями?

Во-первых, именно для этого предлагается принцип формирования данного органа разными ветвями власти, причем без права отзыва члена, назначенного соответствующими государственными органами.

Во-вторых, довольно небольшой срок полномочий (3 года) плюс частая ротация, причем многоступенчатая, т.е. обновление органа частями.

В-третьих, невозможность вновь занять должность члена антикоррупционного органа без трехлетнего перерыва.

В-четвертых, существенные материальные и социальные гарантии для членов антикоррупционного органа и сотрудников его аппарата.

Наконец, (и это, пожалуй, одно из главных отличительных свойств предлагаемого антикоррупционного органа) – не формальное, а реальное взаимодействие с институтами гражданского общества, специализирующимися на противодействии коррупции. Речь идет не о «дежурных» декларациях о сотрудничестве, а о функциональной невозможности антикоррупционному органу осуществлять свою деятельность без антикоррупционных общественных сил. Фактически речь идет о некоем эксперименте по опробованию новой философии публично-властной деятельности. Тем самым, с одной стороны, появляется гораздо больше возможностей для повышения эффективности антикоррупционной деятельности будущего органа. С другой стороны, создаются дополнительные гарантии от бесконтрольности самого антикоррупционного органа.

Разумеется, все это не может полностью исключить возможность появления в данном органе недобросовестных людей. Но такие гарантии (ряд других гарантий предусмотрен в законопроекте) все-таки минимизируют возможность его коррумпированности.

Последнее, что стоило бы сказать при описании концепции специализированного антикоррупционного органа, это пределы его юрисдикции. В прилагаемом законопроекте речь идет о том, что эти пределы ограничиваются федеральной государственной службой и федеральными государственными организациями. Не узко ли мы трактуем эти пределы?

Да, в идеале хотелось бы иметь орган, который бы имел право контролировать и региональный, а также муниципальный уровни власти. Но в таком случае неизбежно потребуется создание его территориальных подразделений. Вполне возможно, что через определенное время такая конструкция может появиться. Однако, взвесив все «за» и «против», мы пришли к выводу о преждевременности подобной модели.

Во-первых, создание нового органа потребует довольно немалых средств из федерального бюджета. Понятно, что создание системы территориальных органов увеличит эти затраты довольно существенно. И хотя мы не сомневаемся, что деятельность нового органа не только окупится, но и будет приносить ощутимую финансовую пользу (не говоря уже о политическом и социальном эффектах), тем не менее, этот процесс инерционен. А средства потребуются сразу. Вот почему реализм потребовал некоторого сужения пределов юрисдикции.

Во-вторых, при нынешнем состоянии взаимоотношений общества и власти, при нынешнем фактическом отсутствии цивилизованной политической конкуренции нельзя полностью положиться на то, что члены региональных отделений данного органа не подпадут под влияние «групп давления» в регионах (даже если применить к их дислокации окружной принцип). Конечно, такая опасность существует и на федеральном уровне. Но эту опасность снижает то обстоятельство, что предлагаемый орган, являясь небольшим по численности (12 членов) и будучи единственным в своем роде, будет находиться под пристальным гражданским контролем. Этого нельзя будет добиться при наличии его разветвленной территориальной системы.

В-третьих, сегодня важно с чего-то начать и просто опробовать совершенно новый инструмент противодействия коррупции. Пусть только на федеральном уровне. Кстати, это не означает, что речь идет только о центральных органах, ибо, как известно, федеральные структуры расположены во всех субъектах РФ.

В-четвертых, ничто не мешает региональным и муниципальным властям последовать примеру Федерации и создавать у себя подобные органы на тех же принципах (независимости, открытости, опоры на общественные институты).

В заключение мы должны отметить, что при обсуждении концепции головного антикоррупционного органа и соответствующего законопроекта некоторые участники авторского коллектива выразили сомнения в правомерности создания органа, не относящегося к какой-то одной ветви власти, и именуемого государственным органом. Альтернативное предложение сводилось к созданию такого органа при Президенте Российской Федерации (при сохранении квотного принципа его формирования).

Вполне вероятно, подобные сомнения возникнут, если будет принято политическое решение о создании такого органа. поэтому мы решили более внимательно рассмотреть вопрос о правомерности предложенной конструкции и пришли к выводу, что данная конструкция не нарушает базовых конституционных ограничений и не противоречит правовым принципам.

Во-первых, в нашей правовой системе существуют властные институты (как предусмотренные, так и прямо не предусмотренные Конституцией РФ), которые не отнесены ни к одной из ветвей власти – Центральный банк РФ, Прокуратура РФ, в определенной степени Уполномоченный по правам человека РФ, Центральная избирательная комиссия РФ и др.

Во-вторых, Конституции РФ известен не только термин «орган государственной власти», но и «государственный орган» (ст.ст.33, 120, 125), хотя он и не применяется по отношению к какому-либо конкретному органу. Такое же родовое название («государственный орган») употребляет и Гражданский кодекс РФ.

В-третьих, еще более четкие аналогии мы находим в текущем законодательстве о конкретных государственных органах. Так, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (ст.1) называет Прокуратуру РФ единой федеральной централизованной системой органов. Статья 2 ФЗ «О центральном банке российской федерации (банке России)» гласит, что последний осуществляет свои функции и полномочия независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Наконец, ФЗ «об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан российской федерации» (ст.21) называет Центральную избирательную комиссию РФ федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации. Закон об основных гарантиях также определяет порядок формирования ЦИК России на основе квотного принципа, т.е. то, что предлагается в нашем законопроекте, имеет аналогию в действующем законодательстве.


·        Настоящий документ был разработан в октябре 2002г.



Другие материалы раздела :
Как два олигарха и генерал распилили крупнейшего застройщика столицы
Сколько стоят журналисты и юристы? Как работают бутики силовиков
В деле юриста Карамзина обнаружились интересы госбезопасности
Краснодар: власть берут
Всероссийская премия "Время Жить!" вручена за успехи в борьбе с инсультом



© Авторский коллектив "Нацбез.Ру", 2004.
При перепечатке материала ссылка на НацБез.Ру обязательна.

НОВОСТИ
24 февраля 2016

"Силовая дубина" прошлась по соучредителю УЗПМ Рустаму Гильфанову

19 января 2016

Материалы против Браудера могут быть размещены на официальном сайте Кацыва

30 декабря 2015

Дениса Кацыва будет защищать прежняя команда адвокатов

11 ноября 2015

Бывший сотрудник ТПП преследует организацию, пытаясь обвинить ее в коррупции

10 августа 2015

О равенстве всех кандидатов напомнила Партия дела в Костромской области

23 апреля 2015

Российский банк будет финансировать строительство украинской стены

20 марта 2015

Первым делом самолеты

03 июля 2014

Российскому бизнесмену в очередной раз отказали в деле против шведского концерна

19 июня 2014

ИКЕА добилась справедливости в Высшем арбитражном суде

17 июня 2014

Арбитражный суд восстановил право жителей подмосковного города выбирать управляющую компанию

30 мая 2013

Выборный: "Мы не могли остаться в стороне"

18 октября 2012

Известный журналист раскроет схему махинаций на выборах в КС оппозиции

20 сентября 2012

Путин уволил главу Рособоронзаказа

08 августа 2012

Д.Шмаров: новый подход в проведении конкурсных закупок по уборке метрополитена доказал свою эффективность

26 июля 2012

В Петербурге высокопоставленного полицейского чиновника обвинили в получении взятки на 40 млн

26 октября 2011

Лужков не явился на допрос по делу "Банка Москвы"







Все об 
охране, защите и безопасности





Rambler's Top100

Реклама: