Борьба с коррупцией – глобальный масштаб
Информационно-аналитическое агентство "МиК"
Борьба с коррупцией актуальна не только в России, но и во всем мире. 9 декабря на международной конференции в мексиканском городе Мерида будет открыта для подписания государствами, членами Организации объединенных наций, Конвенция ООН по борьбе с коррупцией. Этот документ был принят 1 октября этого года в Вене, причем на согласование его текста ушло целых 2 года.
Конвенция сможет вступить в силу только при наличии 30 ратификаций. Она предусматривает меры по предупреждению коррупции, наказанию виновных, а также механизмы международного сотрудничества в борьбе с ней. Самым спорным аспектом при обсуждении текста был вопрос о возвращении средств, незаконно вывезенных из той или иной страны. Борьба интересов в этом вопросе очевидна, особенно учитывая существующие в некоторых законодательствах ограничения на доступ к банковской тайне. В итоге участникам переговоров удалось согласовать ряд мер в этой области.
Представляя новый международный договор на пресс-конференции в Нью-Йорке, юрисконсульт ООН Ханс Корелл подчеркнул, что коррупция – универсальное явление, но она особенно пагубна для развивающихся стран. «Коррупция сводит на нет все усилия по построению правового общества, по привлечению инвестиций и по повышению благосостояния населения, особенно его бедных слоёв», - сказал он.
Признанный лидер в исследовании коррупции - Transparency International, основанное в 1993 г. международное негосударственное и некоммерческое общественное движение, целью которого является мобилизация через растущую сеть национальных представительств гражданского общества, деловых, ученых и правительственных кругов на борьбу с коррупцией, как на национальном, так и на международном уровне.
Составляя отчет, Transparency International ориентируется на показатели коррупции в государственном секторе и определяет коррупцию как злоупотребление служебным положением в целях личной выгоды. При этом административный и политический типы коррупции не разделяются. Основой индекса служат 15 различных опросов, собирающих оценки граждан страны, иностранцев, постоянно проживающих в ней, предпринимателей и аналитиков. Прежде всего, это лица, принимающие ключевые решения по инвестициям и торговле.
Согласно результатам исследования, проведенного международной организацией Transparency International в этом году, самый низкий уровень коррупции в мире зафиксирован в Финляндии. Также в "первой пятерке" наименее коррумпированных стран находятся Новая Зеландия, Канада, Швейцария и Гонконг. Эстония стала единственной страной, ранее входившей в состав СССР, занявшей место среди наименее подверженных коррупции стран мира.
В этом исследовании, страны Восточной Европы и бывшего СССР были разделены на три группы: с низким, средним и высоким уровнем коррумпированности. В первую группу вошли Эстония (из восточноевропейских стран в ней также находятся Словения и Венгрия), Литва занимает промежуточное положение между первой и второй группой, в которую входят такие страны, как Польша, Болгария и Чехия (в ней отсутствуют постсоветские государства). Латвия и Молдова занимают промежуточное положение между второй (средний уровень коррупции) и третьей группой (высокий уровень коррупции). В третьей группе находится Румыния и все остальные государства бывшего СССР - Россия, Украина, Беларусь, государства Кавказа и Средней Азии.
Летом этого года эксперты международной организации Transparency International опубликовали любопытное исследование, посвященное проблеме взяточничества. Жителям 44 стран мира представителями службы Gallup был задан вопрос: "Если бы Вы были волшебником, то в какой сфере жизни Вы бы предпочли уничтожить коррупцию в первую очередь?". Обычно ассоциативные размышления о волшебстве с прозой жизни никак не связаны, однако, судя по результатам этого исследования, во всех 44 странах наиболее остро проблема коррупции проявляется в политической жизни (об этом заявили три четверти опрошенных). Так, совершить подобное чудо в сфере политики предпочли бы 39,1% американцев и 24,5% россиян. На втором месте в России оказалась коррупция в правоохранительных органах (17,9%), на третьем - в сфере медицинских услуг (15,3%). В США второе и третье места заняли медицина (10,1%) и суды (9,1%).
Однако ни США, ни Россия не стали лидерами антикоррупционных настроений. Более всего озабочены коррумпированностью политических партий граждане Аргентины (58,2%). Затем следуют Япония (51,9%), Турция (42,5%), Великобритания и Индия (по 41,2%), а также в США (39,1%).
Традиционно за политикой следуют такие сферы общественной жизни, как деятельность полиции, судов, систем здравоохранения.
Наименее затронутыми коррупцией граждане считают образование, таможенную и налоговую службы, лицензирование бизнеса, паспортные органы, частный сектор (очевидно, что в России данная картина другая). Самая продажная полиция, как показал опрос, работает в Мексике (36,6%), Сянгане (бывший Гонконг, 35,4%), Нигерии (32,1%) и Малайзии (32%). Самые продажные судьи – в Перу, Индонезии и Камеруне. Самые продажные медики - в Хорватии, Грузии и Польше.
30% респондентов в ходе опроса выразили уверенность, что коррупция будет расти - наибольшие пессимисты проживают в Индии, Камеруне, ЮАР и Турции, в ее сокращение верят лишь 20%. Оптимистами являются граждане Колумбии, Хорватии и Индонезии.
Анализируя проблему, эксперты TI подчеркивают, что коррупция на выборах и в законодательных органах снижает ответственность должностных лиц, коррупция судебной власти и правоохранительных органов отменяет принцип "верховенства закона" и т.д. Однако самый крупный ущерб коррупция наносит экономике.
Коррумпированные экономики характеризуются высокой степенью незащищенности прав собственности и меньшей эффективностью работы компаний. В таких странах темпы роста экономики в среднем на 10% ниже, чем в более благополучных государствах. При этом, по данным исследования Всемирного банка, даже если уровень взяток в стране или регионе невысок, он все равно не устраивает и отпугивает иностранных инвесторов.
Причина проста: коррупция приводит к увеличению стоимости бизнеса за счет противозаконных платежей, управленческих расходов на ведение переговоров с должностными лицами и риска разрыва соглашений. Иногда коррупция приводит к снижению стоимости благодаря снятию бюрократических проволочек, однако доступность взяток поощряет должностных лиц к изобретению новых правил, которые бизнесу приходится обходить, давая новые взятки чиновникам.
Коррупция вздувает стоимость бизнеса, она также искажает правила игры, защищая фирмы со связями в госорганах от конкуренции и, таким образом, поддерживая плохо действующие фирмы. Должностные лица, скрывая свои деловые отношения, могут завышать техническую сложность проектов в общественной сфере, что в дальнейшем приводит к искажению подлинной картины инвестиционной деятельности. Коррупция также ухудшает ситуацию в области соблюдения строительных, экологических и других норм, снижает качество услуг, предоставляемых государственными органами, усиливает бюджетное давление на правительство. Эти искажения отпугивают инвесторов и замедляют экономический рост.
Экономист Паоло Мауро, проанализировав влияние коррупции на экономику в 94 странах мира, пришел к выводу, что уменьшение уровня коррупции в стране на 25% обычно приводит к росту инвестиций на 4% от величины валового внутреннего продукта (ВВП). Это, в свою очередь, приводит к тому, что доля ВВП на душу населения увеличивается на 0,5%.
Как бороться с коррупцией? Washington ProFile приводит мнение на этот счет профессора политических наук Колгейтского университета Майкла Джонстона.
Ученый отмечает, что всякий, кто ищет правильную реформаторскую стратегию - "быстрые решения" - будет разочарован. Нет стран, свободных от коррупции, более того, те из них, где коррупцию держат под контролем, как правило, справились с ней, параллельно решая другие задачи, например, создавая открытую экономику или строя устойчивую демократию. Такие процессы требуют времени, ресурсов и везения.
Серьезная коррупция - не просто плохие поступки плохих людей, она может быть связана со многими другими проблемами, - от недостаточной легитимности государства до неспособности госорганизаций платить своим сотрудникам достойную зарплату.
Счастливых историй о широкомасштабных антикоррупционных реформах - немного. Хотя есть много стран, в которых можно было наблюдать, как некогда высокий уровень коррумпированности заметно снижался. Но такие изменения, как правило, происходили в русле фундаментальных преобразований, когда гражданское общество приобретало устойчивость - а не в результате проведения антикоррупционных кампаний. Успешные кампании имели место в небольших (таких как, Ботсвана) и недемократических (Сингапур и Гонконг) странах. Безусловно, это не означает, что антикоррупционные усилия бесполезны. Там, где они прилагаются непрерывно и хорошо увязаны с другими преобразовательными процессами, они могут иметь большой успех.
Спектакль государственного переворота, изображаемый как протест против коррупции, достаточно известен. Старый режим мог быть сильно коррумпирован, и соблазнительно представить, что строгая дисциплина наверху - способ ее контролировать. Однако, у главарей переворота зачастую нет намерений действовать для решения проблемы. Даже в том случае, когда существует искренняя антикоррупционная программа, перевороты ничего не делают для организации широкого общественного противодействия коррупции или сильного гражданского общества. Они могут только ослабить их, еще больше осложняя проведение будущих реформ.
Антидемократические меры основываются на ошибочной предпосылке: демократические организационные структуры неспособны справиться с коррупцией и даже особенно уязвимы по отношению к ней. В действительности, серьезная коррупция чаще всего вырастает из политических монополий. Демократическое соперничество, безусловно, может создать проблему собственной коррумпированности, однако менее вероятно, что она будет представлять угрозу для всего общества.
Демократическая политика перспективна как долгосрочная антикоррупционная стратегия и открывает гражданам пути для мирного вытеснения коррупционных режимов. Единого средства против коррупции не существует; стратегии должны учитывать реалии конкретных обществ.
Чрезвычайно распространенной стратегией во многих странах стало создание действующих открыто антикоррупционных органов. Часто это называют "моделью ICAC" по ассоциации с Независимой комиссией против коррупции (Independent Commission Against Corruption) в Гонконге. Коррупция в Гонконге была очень серьезной; хуже того - большинство граждан считали ее неизбежной. ICAC настолько свободен от сетей коррупции, насколько его создатели могли это обеспечить. Он обладает огромной властью: может без труда конфисковать частные и деловые документы, и возложить бремя доказательства невиновности на подозреваемого.
Хорошо разработанная кампания ICAC по информированию общественности разрушила веру в то, что коррупция неизбежна. Телевизионная реклама сообщает номера телефонов для жалоб и обещает защиту. Коррупция характеризуется как явление пагубное для семьи, для экономики, для традиционных китайских ценностей. Многие в Гонконге сообщают о злоупотреблениях в ICAC и видят, как преступников подвергают публичному осуждению. В 80-х годах молодежь Гонконга стала более непримиримой к коррупции, чем старшее поколение - это одно из немногих обществ, где такое произошло.
В некоторых странах назначаются независимые обвинители, которые занимаются особо важными случаями коррупции. Это многообещающая стратегия, особенно тогда, когда коррумпированность очень велика, или к ней причастны высшие чиновники, когда прокуратура скомпрометирована, или ей не хватает ресурсов и доверия. Но подобные полномочия должны быть ограничены, чтобы особые обвинители не стали орудием в руках отдельных партий или силой, направленной против них.
Помимо специальных антикоррупционных органов страны могут назначать независимых омбудсменов. Они могут расследовать заявления о коррупции и изучать пути улучшения работы органов управления. Испания на пути перехода к демократии учредила должность Защитника Народа. Уругвай, Боливия и большинство других стран Латинской Америки имеют аналогичных государственных чиновников. Трибуналу Общественной Этики в Перу были переданы широкие функции по проведению расследований и соблюдению за исполнением законов.
Многие страны приняли законы против коррупции, однако это только начало борьбы, поскольку непорядочные чиновники и их клиенты придумывает новые способы самообогащения. Очевидно, что законы должны согласованно и решительно применяться на практике. В уголовных кодексах, вообще говоря, должны быть не только ослаблены побудительные мотивы коррупции, но и ужесточены карательные меры за нее. Проблема коррупции трудноразрешима до тех пор, пока законы не отражают гражданское чувство справедливости.
Независимая, заслуживающая доверия судебная власть важна для правильного применения законов. Даже несколько скомпрометированных судей могут опорочить честную деятельность других и подорвут доверие, как к государству, так и к и суду. Судебная система Индии - когда-то воспринимаемая как объект политических манипуляций - была реформирована и возглавила разоблачение и расследование наиболее громких случаев коррупции. Судебная реформа должна включать меры по улучшению информированности населения, а также меры по обучению журналистов умению писать о судебных разбирательствах.
Требование, предъявляемое к государственным чиновникам задекларировать свое имущество и доходы, может помочь антикоррупционной работе. Некоторые законодательства предусматривают предъявление обвинения представителям власти только потому, что они владеют имуществом, которое несовместимо с их легальными доходами; в подобных случаях обычно сами представители власти должны доказать, что имущество было приобретено честным путем. Колумбия с успехом использовала закон о декларировании против наркобаронов. Мали и Уганда задействовали политику декларирования в случае обвинения в растрате и незаконном обогащении, а Мали добилась успеха при возвращении активов, размещенных в швейцарских банках.
Многие из тех, кому известно о коррупции, неохотно становятся свидетелями, потому что опасаются мести. Следовательно, меры по защите тех, кто сообщает о коррупции, имеют важное значение. США обеспечивают такую защиту, так же поступают некоторые другие страны. Здесь следует соблюдать осторожность, чтобы не позволить коррумпированным или неспособным чиновникам использовать те же гарантии для сохранения собственного места, сообщая о незначительных или воображаемых оплошностях других.
Закупки, осуществляемые за счет государственных средств и фондов - основная область коррупции. Здесь решительные и заслуживающие доверия реформы могут принести исключительно большие дивиденды, потому что посылают всем ясный сигнал, что коррупция более недопустима. Порядок осуществления закупок должен быть публичным, понятным и открытым для проверки извне.
Реформа государственной службы также важна. Один из подходов заключается в том, чтобы связать проведение сокращения служащих с ускорением введения в действие законов, улучшением зарплаты, восстановлением статуса государственного служащего и соответствующей морали. Так можно избавиться от коррупции и плохих работников; одновременно тем, кто остался, можно увеличить зарплату и придать чувство достоинства. Ясно, что там, где зарплата должностного лица не позволяет чиновнику платить за питание и жилье для себя и своей семьи, вероятным результатом является коррупция. Однако из этого не следует, что более высокая зарплата будет прямо вести к снижению корумпированности, позволяя чиновникам заменить законными доходами незаконные.
Финансовый менеджмент и система контроля неотъемлемы от хорошего управления. Предписание прозрачности и публичной открытости ни к чему не приведет, если такой контроль слаб или недостаточен. Регулярные аудиторские проверки требуют расходов, и в короткий срок могут стать разрушительными, особенно там, где коррупция стала правилом. Тем не менее, без них многие реформы будут бесполезны. Многие страны Латинской Америки улучшают свою компетенцию в отношении анализа данных, выигрывая в эффективности, общественном доверии и в улучшении финансового рейтинга. Такие процедуры не должны быть настолько обременительными, чтобы причинить ущерб деятельности учреждения или ухудшить моральное состояние работников.
Открытая и состязательная политика может быть силой, которая поощряет хорошее государственное управление. Совместно они могут усилить «возможность горизонтального учета» - положение, при котором различные элементы государственной власти могут требовать друг у друга отчета и защищать собственную легитимную деятельность от вмешательства. Когда исполнительная власть действует безнаказанно, ответственность должна быть возложена на нее другой частью государственной власти. Так, Мексика ликвидировала секретные фонды, которые использовались в политических целях президентами этой страны.
В заключение можно привести четырнадцать принципов этического поведения федеральных служащих США. На наш взгляд, они были бы очень кстати в России.
1. Государственная служба - это общественное доверие, требующее от служащих ставить верность Конституции, законам и нравственным принципам выше личной выгоды.
2. Служащие не должны преследовать финансовые интересы, препятствующие добросовестному выполнению служебных обязанностей.
3. Служащие не должны заниматься финансовыми сделками, используя необъявленную правительственную информацию или позволять неподходящее использование такой информации для содействия любой частной выгоде.
4. Служащий не должен просить или принимать любой подарок или другой ценный предмет от любого лица или организации, в отношении которых он обязан выполнить те или иные действия по службе и невыполнение которых может причинить существенный ущерб интереса последних.
5. Служащие должны прилагать все усилия для выполнения своих обязанностей.
6. Служащие не должны сознательно давать неправомочные обязательства или обещания любого вида, имеющие целью обязать правительство к их выполнению.
7. Служащие не должны использовать государственную должность для личной выгоды.
8. Служащие обязаны действовать беспристрастно и не отдавать предпочтения какой-либо организации или отдельному лицу.
9. Служащие обязаны защищать и охранять федеральное имущество и использовать его только для разрешенных видов деятельности.
10. Служащие не вправе заниматься работой или деятельностью по совместительству, включая поиск или переговоры о работе, которые вступают в конфликт с их официальными обязанностями.
11. Служащие обязаны сообщать об ущербе, обмане, злоупотреблении и коррупции соответствующим органам.
12. Служащие обязаны выполнять свои гражданские обязательства, включая все финансовые обязательства, особенно те, которые налагаются законом, такие как федеральные налоги, налоги штата или местные налоги.
13. Служащие обязаны соблюдать все законы и правила, которые обеспечивающие равные возможности для всех американцев независимо от расы, цвета кожи, религии, пола, национального происхождения, возраста или физических недостатков.
14. Служащие должны избегать любых действий, которые создают впечатление, что они нарушают закон или этические нормы, установленные в “Нормах этического поведения”.
Обсудить статью в форуме
Другие материалы раздела :
|
Версия для печати
